Lo que dice (y no dice) el esperado informe OCDE sobre los impuestos en Chile

El reporte fue encargado por Ignacio Briones cuando era ministro de Hacienda y fue solicitado ahora por Mario Marcel. Entre sus conclusiones se establece que Chile está entre los países con “baja carga tributaria”, incluso al nivel de lo que la OCDE promediaba en 1965. Sugiere subir base de impuestos personales y en ninguna parte menciona el impuesto a la riqueza o a los altos patrimonios. Se trata de un gravamen que estará incluido en la propuesta de Hacienda cuando se presente la reforma tributaria el 30 de junio, según está previsto.

Qué dice. La OCDE liberó este viernes 24 de junio el esperado reporte sobre la carga tributaria de Chile. El informe, llamado “OECD Tax Policy Reviews: Chile 2022” (“Revisiones de Política Tributaria: Chile 2022”), tiene casi 50 páginas.

• El documento fue preparado por el Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE. El ministro Mario Marcel visitó ese lugar hace dos semanas como parte de las reuniones en París –sede del organismo– de autoridades financieras.
• Según los cálculos incluidos en el reporte, la carga tributaria chilena llegó a 20,7% del PIB en 2019, por debajo del 33,8% del promedio OCDE. Por lo tanto, plantea, “una vez que la recuperación de la pandemia de covid-19 esté firmemente asentada, hay margen para que Chile aumente su bajo nivel de impuestos y reequilibre su estructura fiscal”.
• Dado que las contribuciones forzosas a la seguridad social son en su mayoría pagadas al sector privado (AFP por obligación, y a isapres en forma voluntaria), la OCDE no las considera gravámenes. Por eso figuran como bajas en el contexto de la mayoría de los países OCDE. “Los beneficios de seguridad social en Chile no son financiados principalmente por medio de contribuciones a la seguridad social [SSC en inglés], como es común en la OCDE, sino en cambio por medio de cotizaciones al sector privado”, dice el informe.
• El reporte enfatiza que las cotizaciones en el sector privado de todos modos “son importantes para el financiamiento de beneficios de seguridad social en muchos países, incluido Chile”. En Chile esas cotizaciones obligatorias a administradoras privadas representa el 79,6% de las SSC, el mayor en la OCDE; más atrás están, por ejemplo, Colombia (68,6%), Suiza (52,7%) e Islandia (46,1%).
• Al excluir las contribuciones al sistema de seguridad social (que en la mayoría de la OCDE son públicas, mientras en Chile es privada), la carga tributaria entre Chile y el promedio OCDE se acercan. Así, la brecha en 1990 era de 8,6 puntos porcentuales (pp), mientras en 2019 era de 5,3 pp. Si en cambio la seguridad social fuese incluida en los cálculos, la carga tributaria en Chile sería 13,2 pp inferior al promedio OCDE en 2019 (y 14,2 pp en 1990).

Por qué importa. El documento se conoce en medio del trabajo prelegislativo que lleva adelante Hacienda con el oficialismo y la DC para la presentación de la reforma tributaria, el más importante proyecto de impacto fiscal del Gobierno de Boric. Las proyecciones de Hacienda apuntan a que la reforma consiga que el Fisco recaude del orden de 4% del PIB en cuatro años, sobre la base de una menor elusión y evasión, un posible aumento de los tramos afectos al impuesto a la renta, un gravamen a los altos patrimonios, un nuevo royalty minero y, en otra fase posterior, la aplicación de “impuestos verdes”.

La carga en Chile es baja. La OCDE establece que “la actual carga tributaria de Chile en relación con su PIB no es solo baja en comparación con la mayoría de los países OCDE hoy, sino también es baja en relación con la mayoría de los países OCDE en cualquier año en los últimos 50 años”.

• Tanto así, continúa la OCDE, que la carga tributaria global de Chile y en relación con sus ingresos “no es tan diferente de la OCDE en 1965”, aunque la estructura de impuestos sea diferente.
• “Pocos países han alcanzado un alto nivel de prosperidad económica con una carga tributaria tan baja”, agrega. Uno de ellos es Irlanda. Por otro lado, nunca la carga tributaria de un país ha superado el 50% de su PIB.

El informe compara a Chile con dos grupos de países. El primero lo componen Australia, Canadá, Irlanda y Nueva Zelandia. El segundo grupo lo integran países ricos en recursos naturales (pero no dependientes de ellos): Brasil, de nuevo Canadá, México y Noruega. En todos los casos, con excepción de México, la carga tributaria chilena es menor.

La estructura tributaria en Chile. Por estructura, en Chile la carga tributaria se concentra en el IVA y en el impuesto de primera categoría, en una proporción mayor que el estándar OCDE. En cambio, a diferencia del promedio OCDE, Chile carga menos a los impuestos personales (asimilable al global complementario).

• En cuanto a los impuestos corporativos, el informe identifica que la tasa de 27% es mayor al promedio OCDE de 23,7%. De hecho, apunta a que mientras Chile tendió a subir esos gravámenes en el tiempo (en 2000 era de 15%), la OCDE los fue reduciendo.
• En IVA no hay diferencias fundamentales entre Chile (19%) y el promedio OCDE (19,3%), en que además no ha habido cambios relevantes este siglo.
• Pese a que los impuestos a las ganancias individuales (global complementario), “la carga de tributos a los individuos en Chile es baja, empujada por una estrecha base afecta”.

¿Ampliar la base? En la página 27 esto es lo que señala textualmente el informe: “Tasas impositivas similares en Chile y la OCDE sugieren que aumentar los niveles relativamente bajos de ingresos tributarios en Chile podría lograrse mejor a través de una reforma de la base tributable (en lugar de la tasa impositiva). A pesar de los ingresos fiscales relativamente bajos de Chile, esta simple comparación de tasas impositivas destaca que algunas de las principales tasas impositivas de Chile en 2020 son similares al promedio de la OCDE. Si Chile decide recaudar ingresos fiscales adicionales, este análisis proporciona evidencia que sugiere que podría haber un mayor margen para hacerlo mediante la ampliación de la base (por ejemplo, limitando el gasto tributario [exenciones] en lugar de aumentos de impuestos, y reduciendo la evasión y elusión fiscal) y reequilibrando la combinación de impuestos (aumentando los ingresos por impuestos sobre la renta de las personas naturales, incluidos los ingresos por impuestos sobre la renta del capital)”.

• Según la interpretación de Hacienda, contenida en un comunicado de prensa enviado esta mañana, la referencia a la renta de las personas naturales apunta al Impuesto Global Complementario (IGC).
• El IGC se aplica tras la consolidación progresiva del impuesto de segunda categoría y primera categoría. “Afecta a los contribuyentes cuya renta neta global exceda de 13,5 UTA. Su tasa aumenta progresivamente a medida que la base imponible aumenta. Se aplica, cobra y paga anualmente”, describe el Servicio de Impuestos Internos (SII).
• Pero el exdirector del SII Ricardo Escobar dice a Ex-Ante que esa sugerencia del reporte OCDE habla tanto de ampliar la base del global complementario como del impuesto de segunda categoría (sobre sueldos mensuales), pues en la práctica son el mismo grupo. “Sería absurdo cambiar el global pero no la base de segunda categoría. Sería una distorsión. Deben cambiar juntos, solo que uno (global complementario) es anual y el otro (segunda categoría) es mensual”, indicó.
• El exministro Ignacio Briones, impulsor de este documento de la OCDE, concuerda con que la referencia del reporte es a ambos (segunda categoría y global complementario).
• Ampliar la base implicaría, por ejemplo, rebajar lo que las personas ahorran en un APV, o eliminar las exenciones por ganancias de capital en inversiones en bolsa de valores. Esa última idea ya ha estado presente en el debate sobre las exenciones.
• El exministro Briones dice a Ex-Ante que otra materia es ampliar la base de contribuyentes que efectivamente pagan impuestos por sus ingresos, sobre lo cual este reporte en particular no habla, pero sí otros de la OCDE como el Economic Survey.
• Efectivamente, el reporte económico sobre Chile en 2021 dice lo siguiente: “Dado que la relación entre el salario promedio del 10% de los que más ganan y el salario promedio nacional es de alrededor de cuatro en Chile, la tasa impositiva marginal máxima solo se aplica a muy pocos hogares acomodados. A raíz de los acontecimientos sociales, el gobierno promulgó, como parte de la ley de modernización tributaria, un nuevo tramo impositivo marginal superior del 40%, con el objetivo de ampliar la base imponible y la eficiencia del sistema tributario en general. Este es un paso bienvenido pero limitado, ya que se aplica a 21 veces el salario promedio. La reducción de los umbrales en los que se aplican los tramos superior e inferior conduciría tanto a un aumento significativo de la recaudación como a un aumento del perfil redistributivo del impuesto a la renta de las personas físicas, lo que reduciría la desigualdad del ingreso disponible en Chile”.
• Un estudio de Horizontal –think tank que ahora preside Briones- conocido esta misma semana tiene un título sugerente: “Simulación de impuestos personales de países OCDE en Chile”. Allí, entre otros puntos, señala que “nuestro análisis muestra, en primer lugar, que -para mismos niveles de ingresos personales- nuestras tasas efectivas de impuesto a la renta personal son bajas. Esto se debe a que en Chile el tramo exento es muy amplio (75% de los trabajadores no paga impuestos) y a bajas tasas efectivas entre quienes pagan”.

La convergencia. La evidencia sugiere que los países aumentan su PIB per cápita a una tasa de 2% anual para así ir convergiendo al ingreso por habitante de las naciones más prósperas. Chile ha aumentado su PIB per cápita en 2,5% desde 1995, destaca el reporte, aunque esa tasa de crecimiento se desaceleró desde 2007.

• Por ahora, “la actual carga tributaria de Chile está entre las menores encontradas en la OCDE, y ha estado consistentemente por debajo del promedio OCDE en los últimos 30 años”.

Otros hallazgos. Chile tiene una estructura de impuestos similar a Australia cuando Australia tenía el actual nivel de desarrollo de Chile.

• Si Chile mantuviese su camino actual, llegaría a un nivel de carga tributaria similar al promedio de la OCDE al 2029, sujeto eso sí a la heterogeneidad de políticas económicas que se puedan presentar. “Sin embargo, la crisis del covid-19 hará ese resultado mucho menos probable”.
• La baja tasa de dependencia de Chile le ha permitido tener una carga tributaria también baja, pero los cambios demográficos harán que esa dependencia se dispare.

Lo que el informe no dice. En ninguna parte del documento preparado por la OCDE se menciona el impuesto a la riqueza o a los altos patrimonios. Se trata de un gravamen que estará incluido en la propuesta de Hacienda cuando se presente oficialmente la reforma el 30 de junio, según está previsto.

• Puede que una posible causa de la ausencia de esa mención esté en que no se consideró como parte de la solicitud original de Hacienda en 2020 al requerir este estudio a la OCDE.
• En cualquier caso, en julio de 2020 David Bradbury, jefe de la División de Política Tributaria de la OCDE y con quien Marcel se reunió este mes, desmontó la capacidad recaudatoria de un “impuesto a los súper ricos”. “Los países han abandonado esa política, porque no recaudaron mucho”, dijo a La Tercera.

La historia del reporte. Cuando Ignacio Briones encabezó el Ministerio de Hacienda, encargó a la OCDE un diagnóstico y medidas para avanzar en una iniciativa tributaria. También conformó una comisión en Chile para diseñar una propuesta en la materia. Integrada por 18 economistas, incluyendo a Rodrigo Valdés, José De Gregorio, Rodrigo Vergara, Vittorio Corbo y Claudia Sanhueza (actual subsecretaria de Hacienda), esa comisión planteó las ideas matrices para eliminar un conjunto de exenciones y le presentaron sus conclusiones a Rodrigo Cerda, quien asumió como ministro tras la renuncia de Briones. Buena parte de esos insumos terminarían siendo la base para financiar después la Pensión Garantizada Universal (PGU).

• El reporte estaba listo desde el año pasado, en una versión en borrador.
• Una de las tareas que tuvo el actual embajador de Chile ante la OCDE fue monitorear la publicación de este informe. El embajador es Francisco Saffie, abogado tributarista que colaboró en el segundo gobierno de Michelle Bachelet con las indicaciones que modificaron la reforma tributaria de Alberto Arenas de 2014.