La importancia de recomponer el ahorro fiscal. Por Nicolás García

Resulta fundamental retomar una senda de consolidación fiscal que nos permita recuperar la capacidad de ahorro. Por un lado, si continuamos con esta posición deficitaria, la deuda pública seguirá creciendo a un ritmo que se podría acercar peligrosamente a su nivel prudente de 45% del PIB en un futuro no tan lejano y, por otro, si los altos niveles de tasas se transforman en algo normal, la llegada de una nueva crisis podría obligarnos a buscar financiamiento por la vía de emitir deuda pública a un alto costo.

Uno de los motivos para ahorrar es la precaución: el ahorro permite enfrentar necesidades que surgen de manera inesperada y, de esta forma, posibilita que quienes ahorran mantengan un nivel de consumo más estable y con menos fluctuaciones a lo largo de la vida.  En efecto, según el estudio “Panorama del Ahorro en Chile”, publicado por Coopeuch, el ahorro precautorio constituye la principal razón para ahorrar de los hogares chilenos, quienes señalan hacerlo fundamentalmente para enfrentar emergencias o imprevistos, disminución de los ingresos o pérdida del empleo. Ahora bien, así como los hogares, los países igualmente ahorran, y la literatura muestra que la precaución también es uno de los motivos para hacerlo.

En esta línea, Cerda y Larraín (2018) concluyen que países intensivos en recursos naturales —como es el caso de Chile con el cobre— tienden a aumentar el ahorro cuando aumenta la incertidumbre de los ingresos fiscales, y esto se sustenta en motivos precautorios. De esta forma, ahorrar precautoriamente en tiempos de vacas gordas es deseable, ya que permite contar con recursos para financiar gasto en tiempos de vacas flacas.

Con todo, ahorrar —particularmente en el caso de los países— resulta complejo por diversas razones. Por un lado, los gobiernos tienen incentivos a gastar, en especial en años de elecciones, ya que esto aumenta la probabilidad de ser reelegidos. Por otro lado, habitualmente las sociedades tienen muchas necesidades importantes que satisfacer y pocos recursos disponibles para financiarlas. Así, por ejemplo, cuando los países extraordinariamente perciben un aumento de la recaudación fiscal, típicamente existe la tentación —y, por cierto, fuertes presiones políticas— de gastar la totalidad (o buena parte) de estos mayores ingresos. ¿Cómo se puede evitar caer en esta tentación y lograr ahorrar parte de estos ingresos extraordinarios para los tiempos de vacas flacas? Una forma de hacerlo es a través de las reglas fiscales.

En el caso de Chile, desde el año 2001 la política fiscal se rige por una regla fiscal basada en un Balance Cíclicamente Ajustado —también conocida como regla de Balance Estructural— cuyo objetivo es guiar el gasto a través de una medida de recaudación que excluya aquella parte que puede ser atribuida a factores cíclicos —relacionados a la actividad económica, al precio del cobre y, recientemente, al precio del litio— la que se denomina ingreso estructural o cíclicamente ajustado.

Cabe destacar que en este proceso participa la sociedad civil, a través de los comités consultivos del PIB no minero tendencial y del precio de referencia del cobre. La regla consiste en fijar una meta sobre este balance estructural como porcentaje del PIB lo que, dado un nivel de PIB y de ingresos estructurales, entrega un nivel de gasto que es compatible con dicha meta.  Ahora bien, ¿cómo funciona esta regla en la práctica y cómo se relaciona con el ahorro?

Veamos un ejemplo concreto con la recaudación por cobre. Consideremos una situación en que se espera un aumento importante del precio del cobre, debido a un sólido crecimiento de China.  En este caso, si se trata de un evento transitorio que no hace subir también el precio del cobre de referencia, los ingresos estructurales serán menores a los efectivos en dicho período. Por lo tanto, dado que el gasto se guía a través de los ingresos estructurales y no de los ingresos efectivos, el espacio para gastar será menor con este precio del cobre más alto, lo que permite disponer de recursos para el ahorro.

En efecto, entre 2006 y 2008 —en medio del boom de los commodities— el precio del cobre experimentó un aumento significativo que lo llevó a alejarse de forma importante de su valor de referencia. Esto se tradujo en que el balance fiscal alcanzó un superávit efectivo en dicho período, y en 2008 permitió ahorrar estos recursos extraordinarios a través de un aporte al recientemente creado Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) de USD $5.000 millones.

De esta forma, a diciembre de 2008 —en momentos donde la crisis subprime ya comenzaba a sentirse en nuestro país— los recursos ahorrados en el FEES ascendían a USD $20.210 millones. Este colchón permitió financiar en 2009 cerca de USD $9.000 millones en gasto fiscal para enfrentar la crisis subprime.

De igual forma, contar con ahorros permitió al fisco financiar una parte importante del gasto en pandemia por la vía de liquidar activos del FEES en lugar de emitir deuda pública. En efecto, a diciembre de 2019 el FEES contaba con recursos por USD $14.134 millones, desde donde se retiraron cerca de USD $10.000 millones para financiar gasto fiscal dirigido a enfrentar la pandemia.

Con todo, es evidente que tener la capacidad de ahorrar en tiempos de vacas gordas nos ha permitido contar con recursos significativos para hacer frente de buena forma a las dos últimas crisis más importantes que ha enfrentado el mundo. Sin embargo, desde el año 2013 en adelante esta capacidad de ahorrar se ha ido debilitando, lo que queda reflejado en un balance fiscal efectivo que se ha mantenido en un déficit casi de forma crónica, por lo que prácticamente no se han vuelto a hacer aportes al FEES (a excepción del año 2022, gracias a los ingresos extraordinarios del litio). Más preocupante aún: de acuerdo con las últimas proyecciones de la Dipres, esta situación se mantendría al menos hasta 2028.

Resulta fundamental entonces retomar una senda de consolidación fiscal que nos permita recuperar nuestra capacidad de ahorrar, lo que cobra especial relevancia por dos razones. Por un lado, si continuamos con esta posición deficitaria, la deuda pública seguirá creciendo a un ritmo que nos podría acercar peligrosamente a su nivel prudente (45% del PIB) en un futuro no tan lejano y, por otro, si los altos niveles de tasas que estamos viendo hoy se transforman en un new normal, la llegada de una nueva crisis podría obligarnos a buscar financiamiento por la vía de emitir deuda pública a un alto costo.

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