El regreso del Estado Empresario: ¿Estamos preparados? Por Héctor Lehuedé

Chile cuenta con un organismo como el Sistema de Empresas Públicas, pero ENAP y otras empresas estatales no han sido puestas bajo su supervisión, sino que dependen de los ministros del ramo. El ministro de Energía, que es quien debe regular y supervisar el sector del gas licuado, es precisamente quien aparece empujando a ENAP a incursionar en ese mercado y criticando a sus competidores.

Durante la vigencia de la actual Constitución, el Estado en Chile ha operado bajo la lógica de la actividad empresarial subsidiaria. Dicho en simple, ello significa que si hay una persona o empresa que provea los bienes o servicios necesarios, el Estado no debe formar su propia empresa para producirlos. Esto ha sido complementado por una institucionalidad de defensa de la libre competencia que, en caso de detectar colusiones o abuso de posición dominante, opera para corregirlas. Así, habiendo competencia, la intersección entre la oferta y la demanda debiera fijar el precio y proveer el suministro adecuado de los bienes y servicios que requiere la población.

Obviamente esta descripción es teórica, y la realidad es más compleja: hay áreas donde el Estado es dueño de empresas que compiten con los privados (Codelco, BancoEstado, por ejemplo), y otras donde ni la competencia, ni la institucionalidad creada en su defensa, han podido corregir todas las fallas de mercado. Considerando que el proyecto de Nueva Constitución y el gobierno parecen compartir una lógica distinta de la que ha hemos seguido por cuarenta años, vale la pena analizar las mejores prácticas para el buen funcionamiento del Estado empresario, y compararlas con nuestra actual institucionalidad, para ver qué tan preparados estamos.

Para encontrar las mejores prácticas internacionalmente acordadas no es necesario ir muy lejos: Chile las suscribió al ingresar a la OCDE en 2010 y rindió examen contra ellas. Las Directrices de la OCDE para el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas[i] reúnen la experiencia acumulada de los países miembros y buscan profesionalizar el rol del Estado como empresario, promover una eficacia, transparencia y responsabilidad similar a las de las empresas privadas con mejores prácticas, y velar por la competencia en igualdad de condiciones. Las Directrices son neutras en cuanto a si determinadas actividades están mejor en manos privadas o públicas, ya que entre los miembros de la OCDE hay países con visiones y prácticas muy diversas.

He seleccionado cinco de esas mejores prácticas internacionalmente aceptadas y propongo que veamos cómo operan hoy en Chile, usando como caso de estudio, el reciente anuncio de la incursión de ENAP en la venta de gas licuado.

1. Cualquier objetivo no comercial (de política pública) que se asigne a una empresa estatal debe ser objeto de un mandato claro y hacerse público. El 29 de julio, en un evento en San Fernando junto al Ministro de Energía, la presidenta del Directorio de ENAP anunció la puesta en marcha de un plan piloto “Gas de Chile”, el que permitirá a 3 mil familias vulnerables acceder a gas a un valor rebajado.[ii] ENAP tiene en sus estatutos el objetivo de vender gas, pero no el de subsidiarlo para las familias de escasos recursos.[iii] ¿Cómo y cuándo se le asignó ese objetivo? ¿Fue a través de un mandato claro y público como establecen las mejores prácticas? ¿Se definieron los costos que implicará para la empresa y cómo serán financiados? No lo sabemos. La iniciativa la anunció el Presidente Boric el 1 de junio, en su cuenta pública ante el Congreso, donde dijo que ENAP haría llegar gas a 100 mil familias y luego twitteó que el precio fijado por ENAP para esta iniciativa (60% del valor de mercado) era “el precio justo”.[iv]
2. El Estado debe permitir que las empresas operen con total autonomía en la consecución de los objetivos que les ha asignado, sin intervenir en la gestión. Los estatutos de ENAP establecen que en su plan quinquenal de desarrollo y negocios, el directorio debe identificar aquellas “operaciones de apoyo a políticas públicas que impliquen, directa o indirectamente, requerimiento de aporte fiscal”, para lo que debe “identificar los costos e ingresos asignables a las mismas” (artículo 38). ¿Está vender gas a precio rebajado a familias vulnerables en ese plan de negocios? ¿Incluyó el directorio en él los estudios de costo para la empresa? Suponemos que no, porque ENAP ha señalado que la iniciativa es solamente “un plan piloto para 3 mil familias” solicitado por el gobierno, que será revisado por el directorio en diciembre de 2022, mientras que el gobierno insiste que la iniciativa llegará a 100 mil familias antes de fin de año.[v]
3. Cuando las empresas estatales combinen actividades económicas con objetivos sociales, deben mantenerse altos niveles de transparencia y comunicación en relación con su estructura de ingresos y gastos. La prensa ha dado cuenta que el precio cobrado por ENAP (15 mil pesos por un balón de 15 kg) equivale al valor del gas en el puerto, y no incluye el valor del cilindro donde se envasa, ni la logística, por lo que claramente existe un subsidio.[vi] Si el precio es justo como señala el Presidente Boric, ¿quiere decir que ENAP cubre sus costos y una rentabilidad razonable al vender el gas a ese valor? Tampoco lo sabemos, pues no se ha transparentado.
4. Las empresas estatales no deben beneficiarse de apoyo financiero estatal que les otorgue ventaja frente a sus competidores y, teniendo en cuenta sus condiciones operativas, deben generar una rentabilidad similar a la obtenida por ellos. La Presidenta del directorio de ENAP ha señalado que para cumplir con su deber de cuidar el patrimonio de la empresa, si se decide desarrollar el proyecto de venta de gas, buscarán obtener la misma rentabilidad con que la empresa opera en otras áreas y cumplirán la normativa de libre competencia. ¿Dejará entonces de ser justo el precio en opinión del gobierno, o cubrirá el Estado la diferencia de precio? ¿Podrán los competidores solicitar el mismo aporte estatal o solo ENAP tendrá acceso a él?
5. El ejercicio de los derechos de propiedad debe estar claramente definido dentro del Estado en un organismo de coordinación con la capacidad y las competencias necesarias, separado de la regulación sectorial. Chile cuenta con un organismo como el descrito, el Sistema de Empresas Públicas (SEP Chile), pero ENAP y otras empresas estatales no han sido puestas bajo su supervisión, sino que dependen de los ministros del ramo. El ministro de Energía, que es quien debe regular y supervisar el sector del gas licuado, es precisamente quien aparece empujando a ENAP a incursionar en ese mercado y criticando a sus competidores.

Cuando Chile rindió examen ante estas reglas en 2010 fue aprobado en forma condicional, dado que se le reconoció que había hecho un gran esfuerzo al mejorar el gobierno corporativo de Codelco. Pero quedó con algunas tareas pendientes que se comprometió a cumplir y que todavía no cumple plenamente.[vii] Entre ellas están adoptar una legislación general para las empresas del Estado y fortalecer la supervisión del SEP. Bajo el paradigma del Estado subsidiario en que hemos operado hasta hoy, este incumplimiento parcial no ha tenido mayores consecuencias, pero si vamos a ver el regreso del Estado empresario, la ausencia de las mejores prácticas podría acarrear muchos problemas. Tal vez sería tiempo de adoptarlas.

Quien quiera leer sobre las malas experiencias con empresas del Estado puede revisar el proyecto ecuatoriano de reforma de 2020,[viii] con el que el gobierno del Presidente Lenín Moreno solicitó a su Asamblea Nacional adoptar las mejores prácticas que hemos analizado. Ahí se describe la crisis del sector, en que las 22 empresas del gobierno central requieren transferencias anuales de 4.2% del PIB, en buena parte para cubrir pérdidas y financiar una dotación que creció casi 80% en 10 años (con salarios que duplican a los privados y crecen por sobre la productividad), además de una gestión ineficiente, con servicios mediocres y graves casos de corrupción. Ese duro diagnóstico no considera a las otras 350 empresas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados del Estado plurinacional ecuatoriano, que adolecen de similares problemas pero no cuentan con las capacidades del gobierno central.

Sobre el autor: Héctor Lehuedé, Razor Consulting (www.razorconsulting.cl). Es abogado de la Universidad de Chile, magíster de la Universidad de Stanford, certificado como director de empresas del IoD de Reino Unido, está especializado en gobierno corporativo, asuntos financieros y sostenibilidad, y tiene más de 25 años de experiencia nacional e internacional como asesor de empresas y formulador de políticas públicas, en los sectores privado y público.

[i]      Ver https://www.oecd.org/daf/directrices-de-la-ocde-sobre-el-gobierno-corporativo-de-las-empresas-publicas-edicion-2015-9789264258167-es.htm

[ii]     Ver: https://www.enap.cl/sala_prensa/noticias_detalle/general/2438/enap-pone-en-marcha-proyecto-piloto-gas-de-chile-en-san-fernando-que-permitira-a-familias-vulnerables-comprar-glp-a-menor-precio

[iii]    Ver: https://www.enap.cl/descarga/forzada/6553

[iv]     Ver: https://twitter.com/gabrielboric/status/1550544759701344256

[v]      Ver: Diario Financiero, Sábado 30 de julio de 2022 “¿Dónde está el piloto? La pugna que se desató entre ENAP y La Moneda por el gas licuado”.

[vi]     Ibid.

[vii]    Ver https://www.oecd-ilibrary.org/governance/corporate-governance-in-chile_9789264095953-en, página 13.

[viii]   Ver https://www.finanzas.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2020/02/Proyecto-reforma-empresas-publicas.pdf, página 10.